[政策脉动]公寓与别墅之间……建设中层高密度住宅

Published 07 Aug.2026 15:05(KST)

Updated 07 Aug.2026 15:45(KST)

open/close

容积率400%的“首尔型更新模式”，你了解吗
许可量腰斩、建筑成本飙升……既有旧城改造存在局限
将5至6处项目用地整合为一体，控制在7至12层以下

所有人都认同，为稳定住房市场、提升居住品质，有必要扩大住房供应。“扩大住房供应是唯一解法”“不管三七二十一先供应”等刺激性表述充斥市场，也印证了市场对供应的迫切需求。然而，尽管政府展现出强烈意志、设定积极目标并接连发布对策，住房供应萎缩趋势仍迟迟未能扭转。

2025年住房供应业绩中，许可、开工、竣工等所有指标均仅为2016年的一半左右。无论全国、首都圈还是首尔，都发出了同样的警报。全国住房许可量从2016年的74.6万套减半至2025年的38万套。同期，首尔住房开工量也从9.7万套骤减至3.2万套。尤其是2025年首尔竣工住房中，公寓占比达91%，而独栋、多户、联排及多世代等非公寓住房仅有5089套。曾是普通民众住房阶梯的非公寓住房供应实际上已濒临枯竭。

政府去年通过“9·7扩大住房供应方案”，提出以开工为标准，首都圈年均27万套、首尔6.7万套的积极目标，分别相当于近3年（2023—2025年）平均开工量的1.74至2.17倍。但今年上半年开工量仅为首都圈6.6万套、首尔1.3万套，勉强达到近3年上半年平均水平（首都圈6.5万套、首尔1.3万套）。若无特殊对策，预计今年目标完成率将仅为一半。究竟是目标从一开始就不切实际，还是政策运行机制出了故障？

短期内扭转住房供应趋势绝非易事。但回顾过去半个世纪首尔的住房历史，便能找到答案。每次供应实现突破性转折，都是土地供应之外，建筑与停车监管、销售与金融制度、税收政策形成系统合力之时。20世纪60年代通过土地整理项目供应独栋住宅、20世纪70年代承担全部供应量40%的联排住宅，以及20世纪70年代后期江南开发和公寓区域划定，均是代表性案例。20世纪80年代，《宅地开发促进法》、国民住房基金、200万套住房计划和联合重建开发，共同开启了大规模公寓时代。

反之，过度监管会令供应戛然而止。20世纪90年代在放松监管后成为首尔住房供应主力的多世代及多户住宅，在2002年停车标准收紧后迅速萎缩。为规避监管收紧而在此前集中申报的多世代及多户住宅，2002年获批11.6万套，到2005年骤降至7000套，这一案例清晰显示出政策与监管对市场的敏感影响。

降低模块化建造成本……扩大租赁、宿舍等多元住房形式
划定住房供应促进区……应给予大胆激励措施

2000年以来，市中心住房供应的创新是通过“与既有监管作战”实现的。随着停车和建筑监管部分放宽，城市型生活住宅（2009年）、车站周边青年住宅（2016年）相继推出，允许地暖的办公型住宅也确立了准住房的地位。近期，政府也宣布将通过放宽城市型生活住宅监管，力争在2030年前推动7.7万套住房获得许可。

不过，迄今政府政策仍停留在公共宅地开发、旧城改造与重建、收购后出租等既有方式的延长线上。在工程成本飙升、城市可用土地日益枯竭的背景下，仅重复既有模式难以大幅扩大住房供应，也难以有效应对不断变化的家庭结构和居住需求。

首尔市内难以额外 확보公共宅地，首都圈新城替代首尔住房的效果也在迅速减弱。大型旧城改造和重建项目不仅因收益性不足而停滞，还面临销售价格高、原住民回迁率低的局限。以多世代和多户住宅为主的地块单元开发，存在难以充分提供停车、绿地、安全及生活便利设施的结构性限制；办公型住宅和城市型生活住宅作为家庭型住宅社区，其局限性也十分明显。

如今应当探索以居住福利为核心的新住房供应模式与类型。既不能是高成本、高分摊金的超高层社区式公寓，也不能是无序开发的低层别墅，而需要“第三种替代方案”。这就是引入“中层高密度首尔型整治模式”。该模式以整合5至6个独立地块（约1000平方米）的小规模项目为基本单元，同时将5至6处项目用地连接为一个街区单元，制定总体规划。建筑高度控制在7至12层以下的中层范围，以确保城市景观和相邻地块的日照权；同时通过放宽建筑覆盖率、运用公共租赁、小户型住宅、共享住宅及居住福利特别措施，使容积率最高可达350%至400%。

首尔一处别墅密集区。韩联社供图

利用增加的容积率，配置占比50%以上、面积为50至60平方米的中小户型平价住房。大型公寓社区拥有的社区便利设施，则应由公共部门和民间在街区层面合作建设并提供支持；停车空间则结合机器人停车与人工智能自动驾驶技术，尽可能压缩。若积极引入模块化建造工法，还可缩短施工周期，并大幅降低建筑成本。

要使这一模式在实践中运行，必须配套精密的执行体系。首先，在主体层面，应明确公共部门、居民及专业开发实施机构（韩国土地住宅公社、首尔住房城市开发公社或民营开发商）的职责分工，以确保推进动力。在供应类型层面，应在社区单元的综合住区中纳入青年宿舍、公共租赁住房、10至20年长期租赁后可转为购买的住房、利益共享型住房等多样化住房类型，确保多元性。在项目方式层面，应通过划定住房供应促进区，提供大胆的监管放宽和激励措施，并支持获取土地；同时，应将部分开发收益分配用于保障公共租赁住房及扩充社区设施。

首尔住房供应的历史，并非简单沿袭既有模式，而是在因应时代需求、开发新住房类型的过程中不断创新。如今也是如此。面对住房供应断崖、工程成本上升、高销售价和高分摊金，以及人工智能和建筑技术创新等时代环境变化，必须开辟第三条路径。政府与首尔市应具体明确项目单元与密度、公共支持及开发收益分配方式，并将其发展为首尔的新型住房模式。当前住房供应所需要的，不是只增加供应量的住房政策，而是建设下一代能够负担、能够长期居住的新型居住形态与城市。