韩国土木工程学会会长、国土安全管理院院长对谈
利用数据开展预防性管理至关重要
韩国擅长基础设施规划，但部门间分歧协调不足
设施维护管理费用到2050年将达1000万亿韩元
在20世纪70、80年代韩国工业化时期，尽快扩充基础设施是首要课题。一个多世代过去后，专家指出，如今相比数量扩张，质量管理更为重要。基础设施不仅支撑国家经济增长，也直接关系到每位国民的安全，因此应当进一步完善预防性管理体系，而非采取亡羊补牢式的应对措施。随着社会和经济条件已不同于过去，基础设施的作用与定位也需要以不同方式加以考量。
阿视亚经济采访了韩国基础设施管理领域公私部门专家——韩国土木工程学会会长Han Seungheon及国土安全管理院院长Park Changgeun，就当前议题及未来改善方向交换意见。土木工程学会被视为韩国规模最大的基础设施相关专家团体。国土安全管理院是国土交通部下属、专门负责设施及地下安全的机构，直接或间接管理全国约18万处一至三类设施。这些专家强调：“减少管理盲区中的基础设施，才能降低财政负担”，“国家应建立负责任的统筹指挥机构。”
Park Changgeun韩国国土安全管理院院长（左）与Han Seungheon大韩土木学会会长在首尔中区Dalkkaebi举行基础设施专家座谈。Jo Yongjun记者
View original image管理对象达18.7万处……连同盲区设施超过46万处
社会间接资本预算仅集中于新建……需由统筹机构协调
为何当前有必要提出老旧基础设施问题？
△院长Park Changgeun（以下简称Park）：老旧设施并不意味着一定危险，问题在于老化的速度和规模。过去20世纪80至90年代高速发展时期集中建设的设施，如今正同时老化，韩国面临这一结构性问题。不能无端制造不安，而应依据数据判断哪些设施应优先管理，并在适当时机推进维修、加固和性能改善，因此需要预防性管理体系。应对老旧基础设施的核心，不是修得更多，而是“准确找出应优先管理的地方”，并将“有限财源投向最需要的地方”。危险的不是老旧基础设施，而是未被管理的基础设施。
△会长Han Seungheon（以下简称Han）：目前的老旧基础设施管理系统以单个设施为单位，属于事后处置思维，缺乏资产管理视角。应综合考量改善基础设施后价值能提升多少、寿命能延长多久、是否可以推迟大修等问题。政府等公共管理对象设施约18.7万处，若加上处于管理盲区的设施，总数超过46万处。预计到2050年，所有设施的维护成本将超过1000万亿韩元。其必将逐渐成为韩国社会的沉重负担，必须提前准备，但目前仍有许多不足。即使为了减轻财政负担，也必须在适当时机进行重建。
与其他国家相比，韩国基础设施管理处于何种水平？
△Han：根据经济合作与发展组织评价，韩国较擅长制定基础设施规划，但在协调部门间分歧、发挥民间监督作用方面处于中下游水平。若以森林作比喻，韩国虽善于种树，却没有真正有效运作的体系来着眼整片森林、统筹管理整体种植。由于管理重点放在大型基础设施，小型设施的管理相对不足，法律强制力和财政手段的执行能力也有待加强。
△Park：韩国在建立检查和管理体系等制度基础方面已有一定准备。虽然A、B级设施占整体约89%，但设施快速老化、气候风险增加等持续性风险因素，正提高安全等级下降的可能性。美国和日本不将基础设施仅视为维护和维修对象，而是当作国家层面的资产，进行长期投资规划和维护管理。应从“是否进行了检查”进一步迈向建立体系：如何将检查结果数据化、判断应优先投资哪些设施，并将结果反映到政策之中。
减少重复投资并验证政策效果
需构建数据驱动型评估体系
去年试行的国土基础设施评估体系，与既有评估有何不同？
△Park：现有诊断重点判断桥梁、隧道等单个设施当前是否安全、是否需要维修，因此难以一目了然地掌握整体基础设施水平及预算应集中投向何处。去年首次发布的“健康诊断书”，通过对整个设施群进行评估，成为拓宽视野的契机。它不仅评估当前性能，也评估维护管理水平，并涵盖未来展望。不过，目前它尚非具有法律效力的判定资料，而更具基于专家诊断的政策参考资料性质。去年以8类道路设施为对象，今后有必要逐步扩大至铁路、机场等其他设施。重要的是以客观诊断为基础，建立能够反馈至实际政策、预算及管理标准改善的闭环体系。
△Han：美国土木工程师学会以“成绩单”形式开展设施评估，后续取得了推动《基础设施投资与就业法》、规模达1.2万亿美元的成果。如同将裁判和选手分开，调查应由民间负责，维护管理则由公共领域承担，这样的体系较为理想。在发挥国土安全管理院专业能力、减轻行政负担的同时，也可依托民间学术团体的客观性和可信度，形成以需求方为中心、可持续的基础设施管理方案。
有观点认为，部门和机构之间的壁垒必然会导致管理盲区。
△Park：地方政府需要管理的设施很多，但财政和专业人力有限，存在结构性困难。各机构不应各自行动，而需建立共享并管理同一设施信息的协作体系。也有必要不是依据投诉量多或显眼与否，而是结合风险程度、使用量及事故发生时的扩散影响，确定应优先管理的设施。为稳定筹措财源，性能改善准备金制度可成为重要手段。这是一种预防性体系，即不是在事故发生后才编列预算，而是提前准备所需财源。
许多地方政府财政状况较为困难。
△Han：即使是社会间接资本预算，大部分也集中于新建项目。地方政府为取得可见成果，也明显倾向于将财源投向新的社会间接资本项目。以铁路为例，基础设施中只有地方铁路的维护管理获得国家预算支持；对于其余基础设施，即便地方政府从中央政府获得资金，仍是各自负责处理的结构。因此，不能只交给地方政府，而需要一个能够全面协调、提高国家责任性的统筹指挥机构。
若要让《国家基础设施基本法》有效运行，还需要什么？
△Park：在尖端产业基础设施彼此连接的时代，仅靠各部门规划存在局限。若不想止于宣示性意义，就应确保与既有法律体系相协调，并与财源筹措、投资优先顺序紧密衔接。还需要建立数据驱动型评估体系，以减少重复投资并验证政策效果。如果基础设施基本法属于长期战略与协调体系，那么另行推进的《老旧社会间接资本安全强化特别法》有望成为直接执行手段。
Park Changgeun国土安全管理院院长（左）与Han Seungheon大韩土木学会会长在首尔中区Dalkkaebi举行基础设施相关专家座谈。Jo Yongjun记者供图
View original image为提高尖端产业竞争力，基础设施的重要性正受到强调。
△Han：基础设施从构思、建设到实际运行，需要投入大量资金和时间，稍有不慎便容易陷入独断和民粹主义。部门间合作与协调过程固然重要，也需要外部的健康参与和监督。只有这些环节顺畅运转，才能节省政府预算并缩短时间。目前正在建设的龙仁半导体一般产业园区，将输电线埋设于道路地下，以减少当地民众投诉；这类安排正是得益于对基础设施进行了综合规划。没有基础设施，三大超级项目也不过是美好的空想。
△Park：企业投资决策迅速，但电网、道路、供水设施及环境设施的审批，受居民接受度和预算筹措影响，往往需要较长时间。由于基础设施主管部门不同，工作混乱的情况也很常见。新建尖端产业基础设施固然重要，但也应同时研究如何充分利用现有设施。若能准确诊断设施状态并改善性能，确保符合尖端产业需求的容量和性能，便可减少新建所需时间及行政协调混乱，同时也有望解决既有基础设施老化问题。
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