[公共之声]从国民成长基金运用方案看落地难题有哪些？

by Jo Siyung

Published 16 Jan.2026 11:30(KST)

Updated 21 Apr.2026 11:27(KST)

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支持中坚和大企业时需审视遭WTO制裁的可能性
宜以再间接基金形式替代直接投资
建立严格的内部控制和合规监察体系
对高风险高收益领域宜采取股权投资形式

2024年12月16日，政府发布了《2026年国民成长基金运用方案》。国民成长基金为培育战略性尖端产业，计划每年筹集30万亿韩元以上，5年共计150万亿韩元资金，用于实施直接投资、间接投资、基础设施投融资以及贷款等业务。可以说是“巨无霸”级别。

决策组织结构如下。为对单个投资项目进行实务审查，设立投资审议委员会；对于单个投资项目是否注入基金，由基金运用审议会作出最终决定。为提供实务支持，还设有事务局。然而，对于投资决定之后，对获支援企业开展事后经营监督、咨询服务以及内部控制等方面的运作组织，方案中却只字未提。

有必要简要回顾一下，与国民成长基金所追求方向相似的，对尖端产业或技术企业的投资和资金供给，迄今是如何进行的。第一，可以按照企业规模分为中小企业和中坚企业以上。对于中小企业，主要由中小风险企业振兴公团、技术保证基金、信用保证基金等政策性金融机构提供资金。相反，对于中坚企业以上，则由经办产业政策资金的产业银行和民间商业银行负责。第二，从获支援企业的业务风险性质来看，可分为投资与融资。对于业务风险较大的风险技术企业，主要通过股权投资方式和技术担保等提供支援；而对于业务风险较低的传统制造业，则通过贷款或担保方式支援。由此，对于规模在中坚企业以上企业的投资或贷款支援与否，由民间金融机构自行判断决定，并通过将这些企业排除在中小企业政策金融支援对象之外的方式来运作。

笔者近20年来一直从事中小企业政策金融和风险投资方面的研究与政策咨询，基于自身体会，提出几项使国民成长基金平稳落地的方案如下。

第一，有必要事先充分审查其与世界贸易组织监管之间的冲突关系。国民成长基金运用计划中虽提到要广泛支援中小企业和技术企业，但更有可能面向中坚企业以上。如果以中小企业为对象，只需在现有的中小企业支援金融体系或工具（vehicle）中进一步强化政策目的性，并向其中补充资金即可。按照国际惯例，对中小企业的政府支援不属于世界贸易组织监管对象，而对中坚企业或大企业的财政支援则可能成为世界贸易组织制裁对象。政府需要对此作好事前应对。

第二，政府应当尊重市场。应由市场主导直接和间接投资产业，政府政策则应为其提供支撑。国民成长基金不应取代韩国风险投资公司的母基金、韩国成长金融投资运用公司的成长金融基金以及民间风险投资等既有体系。

第三，基金运作必须伴随投资审查的专业性与透明性，以及事后经营监督和咨询能力。伴随政府财政资金的政策性基金，相比直接投资，更适宜采用再间接基金（fund of funds）形式。这不仅可以降低直接投资所带来的投资风险，还能减轻作为运作风险形式的，对被投企业持续进行经营监督以及经营和技术咨询的负担。不仅如此，在间接投资时，基金募集的杠杆效应通常可达到直接投资的2至3倍以上，从而在向企业提供资金支援方面具备更大的供给能力，这也是一大优势。

第四，在直接与间接投资运作体系中，无论在审查阶段防止内部人交易、保障运作透明性，还是在风险管理方面建立严格的内部控制和合规监察体系（compliance），其重要性都再怎么强调也不为过。

第五，对于伴随高风险、高收益的产业，宜采用股权投资而非贷款。直接投资之后，作为后续资金支援，采用贷款形式是合适的，但在股权投资之前，尤其是对初创技术企业采用贷款支援方式，则极有可能给获支援企业和资金供给机构双方带来严重的不良风险。通过政府财政进行的直接投资，可以说是一种“官主导方式”。如若确有必要进行直接投资，是否应将其限定在间接投资机构普遍回避、但从产业政策角度看需求扩大又不可避免的领域？不妨在为时未晚之前，重新回顾一下，曾在2000年进行直接投资、却在2005年转为民间主导母基金方式的Dasan Venture的历史与缘由。

期望国民成长基金能成为引导中小风险企业成长、让其成为韩国经济增长引擎的“启动之水”。