[Chatham House座谈] “全球关注超低生育率的韩国……政策必须从根本反思”
统计厅数据显示2022年总和生育率为0.78人
“持续刷新世界最糟纪录”
应在增加直接支持、充分事前准备后接纳移民
《亚洲经济》于本月7日在首尔中区亚洲媒体大厦以“低生育率问题的严重性与破解之道”为主题，举办了“月度查塔姆宫圆桌会”。当天的座谈会上，Park Kinam 人口保健福祉协会事务总长、Yoo Jaeon 嘉泉大学社会福利学系教授、Jung Jaehun 首尔女子大学社会福利学系教授（按姓名首字母排序）出席，就低生育率问题的现状及其严重性进行了分享，并集思广益探讨应对方案。三位专家表示：“总和生育率跌破1.3人，意味着人口已无法自然恢复”，对低生育率问题的严重性表示忧虑。
在政府低生育率政策方面，有意见指出，用于出生、托育等直接生育和抚养子女成本的“直接支出”预算，与经济合作与发展组织平均水平相比严重不足。虽然16年来共投入高达280万亿韩元，但如果从预算总盘中扣除教育、居住等与养育环境相关的间接支出，实质性的直接支持预算并不多。因此，有观点主张应在预算执行过程中明确划分直接与间接支持项目的范围，并扩大直接支出预算。
与此同时，与会者还一致认为，面向脱离大企业和正式工框架、处于制度盲区劳动者的低生育率对策也十分欠缺。另外也有意见认为，企业为实现工作与家庭的兼顾，应推行家庭友好型经营，与国家的低生育率政策保持一致步调。
本次座谈会在公开与会人员名单的同时，对各发言人的具体发言进行匿名处理，遵循“查塔姆宫规则”。以下为讨论要点。
上月7日，在首尔中区亚洲媒体中心举行的亚洲经济恰塔姆庄园座谈会“低生育率问题的严重性与解决方案探索”上，与会者正在交换意见。当天座谈会上，In Kyo Bohun Bokji Hyeophoe事务总长Park Kinam、嘉泉大学社会福利学系教授Yoo Jaeon、首尔女子大学社会福利学系教授Jung Jaehun出席，就低生育率问题的现状与解决方案进行了讨论。摄影=记者Yoon Dongju doso7@
View original image◆ 主持 = Kim Pilsoo 《亚洲经济》经济金融主管编辑
<主持> 人口下降趋势已经十分明显。我国的低生育率问题到底有多严重？
<讨论者B> 体现低生育率严重程度的指标有两个：总和生育率和出生人口数。统计厅发布的去年总和生育率为0.78人。以2021年为基准，出生人口数为26万0562人。这是一个非常严峻的数字。虽然是世界最低水平，但问题在于，这一“糟糕纪录”每年都在由我们自己刷新。严重到什么程度呢？甚至比正在打仗的国家还糟。也就是说，比长期经历战争的中东国家还更“不生孩子”。
<讨论者A> 我国已经严重到令全世界主要人口经济学专家都高度关注的“低生育率国家”。在人口学上，在低生育率中问题最为严重的“超低生育率”国家标准，是总和生育率1.3人，而我国早在2001年就已经跌至1.3人。此后一直未能反弹。低生育率是全球性现象，但欧洲的北欧国家、法国、英国等国的最低生育率大致在1.45左右止跌。
◆ 成为全球人口学者高度关注对象的“超低生育率韩国社会”……“缺乏必须选择生育的理由才是核心”
<主持> 为什么唯独韩国会严重到这种程度？您如何看待其原因？
<讨论者C> 即便在经济条件远不如现在宽裕的年代，人们也会结婚、生孩子。文化发生巨大变化才是核心。人生中已不再存在一个标准化的“人生轨迹”。除了就业、结婚这一传统路径外，还存在多种多样的人生轨迹选项。是否结婚、是否要孩子，已经不存在被视为“标准答案”的路线。
如今只是每个阶段由个人自己负责、承担风险去做出选择。问题在于，在选择结婚、生育这一人生轨迹时，人们已经过于“疲惫不堪”。在经历高考和就业这些人生阶段的过程中，情感和心理资源被过度消耗。等到要选择“结婚—生育”这一人生轨迹时，已经处于“精疲力竭”的状态，于是就会做出其他选择。
<讨论者A> 可以用“生活质量”这个概念来说明当前状况。只有当生活质量达到一定水平，人们才会生孩子。构成“生活质量”的客观要素有两项：“客观的物质条件”和“主观的生活满意度”。当这两项都为正值时，才处于幸福状态，而人们会在这种状态下选择生育。
那么当下我国青年的生活质量如何呢？我国青年大多处于“正负”或“负负”的状态。经济条件尚可，但因性别不平等等因素导致生活满意度较低、处于“正负状态”的青年，属于出现“错配”、不一致的情况。即便收入尚可，他们也不会生育，因为心理上并不稳定。另外还有处于“负负状态”的青年，即所谓“被剥夺状态”。既在经济上吃力，在情感上也倍感煎熬，自然不会选择生育。在经济合作与发展组织成员国中，我国的生活满意度排名第35位。以这样的水平，很难指望人们有生育意愿。
<讨论者B> 但如果只从生活质量来看，难道不是比婴儿潮一代要好一些吗？我国正面临低生育率问题，而非洲却是人口爆炸式增长。该如何理解这一点？
<讨论者A> 即便客观生活条件不好，人们也会心满意足地生活，这就是所谓“适应”。在这种情况下，人们会生育。我国过去也是在不断“适应”的过程中生儿育女、维持生活。但如今，由于问题意识的提升，人们越来越难以“适应”。女性会产生“为什么非要生孩子、一个人承担全部育儿责任”的问题意识，男性则会产生“为什么一定要当一家之主、承担养家重担”的问题意识。也就是说，人们不再适应，出现了“不一致”的局面。客观生活条件虽然比上一代有所改善，但却处于“不一致”或“被剥夺”的状态。由于是“正负”或“负负”的状态，所以不会生孩子。
◆ 16年砸下280万亿仍未化解的难题……检视预算实效后发现，对低生育率“核心目标群体”的支持不足
<主持> 我国其实也做出了非常多努力，16年间投入了高达280万亿韩元的可观预算。尽管如此，低生育率问题仍未解决，您认为政府人口政策的问题出在哪里？
<讨论者C> 严格来说，280万亿这个数字本身就有误。低生育率政策可以分为“间接支持”和“直接支持”。育儿、抚养、保育服务等政策属于“直接支持”，是政策的核心。但若单看这些，我国实际上并没有多少真正意义上的低生育率支持政策。尤其是在与育儿相关的现金支持政策方面，与经济合作与发展组织相比明显不足。若只统计直接支持预算，根本达不到280万亿。
<讨论者A> 在低生育率高龄化委员会（以下简称“低高委”）对低生育率预算进行梳理时，也将其分为直接支持和间接支持。根据预算审查文件，仅以2021年预算为准，直接支持的比重也只有约40%。直到2020年之前，官方都没有这样的分类，而是决定今后要改善这一结构。[本报5月22日报道相关稿件：[独家]将为低生育率预算“挤水分”]
所谓16年来砸下280万亿低生育率预算，其中相当一部分其实是“泡沫预算”。与我国相比生育率更低的国家，只有美国和哥斯达黎加寥寥几个，我们应当考察那些生育率较高国家采取了哪些努力，并进行借鉴。本应扩大对家庭福利的支持，也就是实质性的“直接支持措施”，但并未做到。生育率较高的国家，直接支持措施的比重普遍较高。可以说，根本谈不上真正为低生育率问题“砸下预算”。我认为这属于政府的“原罪”。
<讨论者B> 没错。从这个意义上讲，有必要重新审视那些被划入低生育率用途的预算究竟产生了多少效用。应当回过头去看看，从父母的立场出发，他们是否真正能够切身感受到这些支持措施。
<主持> 即便与经济合作与发展组织相比，我国投入的预算较少，也不能因此就原谅政府政策的失败。在低生育率对策上，政府似乎至今仍未明确，是要把重点放在提升生育率，还是要着重应对低生育率所带来的影响。
<讨论者B> 这是一个关键点。关于究竟要解决什么问题，这一“明确目标点”一直在不断变化。政府曾将“要把总和生育率具体提升到多少”作为核心目标提出，但从上一届政府开始，转向以“提高生活质量”为目标。也就是说，不再提出“要将总和生育率提高到多少”的量化目标。
此后有一段时间，由企划财政部主导人口问题应对工作，低生育率的“突破方案”不再是重点，取而代之的是“适应方案”成为主议题并展开讨论。随后在最近几个月，议题又发生了变化。社会开始重新将低生育率视为“社会问题”。在这种认知下，不仅企划财政部，保健福祉部、低高委等也都参与进来，为解决问题进行讨论，并决定成立“人口政策企划团”。预计今后将在这一平台上综合讨论各种问题。
◆“仅靠性别平等政策远远不够……从社会性照护到家庭友好制度、收入问题都要逐一检视”
<主持> 您认为在具体政策上需要哪些措施？
<讨论者C> 首先必须设计出真正具有实效性的政策，有必要审视当前我国育儿休假制度的效用。与其一味延长育儿假时长，不如思考如何让男女都能在工作与育儿之间实现平衡。我们要看看公务员的生育率为何相对较高。即便休育儿假、收入有所减少，他们仍判断自己在一定程度上可以兼顾育儿与工作。我们必须注意到，中小企业劳动者和小微个体经营者很难做出这样的选择。
<讨论者B> 欧洲的案例值得参考。应从性别平等视角，借鉴在家庭政策上重点发力的瑞典，以及非婚生育率较高的法国的政策。法国从多元性视角出发，并非以登记结婚的家庭为中心提供支持，而是以“孩子”为中心提供支持，从而强化社会整合。我国的非婚生育比例甚至不到3%，但有必要在法律上包容多样化的关系。另外，据说匈牙利在强化现金支持后，生育率也有所回升。
<讨论者A> 有一个所谓“转型谷地”的社会学概念。指的是随着女性开始进入社会，生育率随之下降的现象。此后，为使进入社会的女性能够真正实现工作与家庭的兼顾，欧洲推进了性别平等的社会保障政策，生育率也由此出现一定程度的反弹。因此，从性别平等视角支持相关政策固然重要，但我并不认为仅凭这一点就足以让生育率充分反弹。虽然听上去有些老生常谈，但“双轨战略”至关重要。一方面，从性别平等视角出发，面向饱受照护时间不足之苦的父母和家庭推进工作—家庭平衡政策；另一方面，也要同步强化对应对收入问题的措施。
要在具体层面实现工作与家庭的兼顾，就必须完善“社会性照护体系”和“家庭友好制度”。德国自上世纪90年代末开始，从婴幼儿阶段起就建立了社会性照护体系。通过所谓“Kindergarten制度”，从婴幼儿1岁起由国家提供照护服务。另外，相当于我国小学四年级以下的学生，只要家庭有需求，就可以无条件由学校予以照看，德国由此扩大了“全日制学校”。目前全日制学校约占全部学校的70%。德国自2000年代初期起重点推进此类政策，据分析，自2007年前后开始对生育率回升产生了积极影响。进一步说，以这一时期为起点，企业也开始强化家庭友好型经营。
<主持> 最后，关于几乎所有专家在谈及低生育率对策时都会提到的“移民”，您怎么看？
<讨论者B> 归根结底，这是必须推进的对策。但必须在事前做好充分准备，例如如何设置控制塔等问题。
<讨论者A> 我也持相同看法。最终我们必须接纳移民。但要在事前做好充足准备，使携家人一同入境的移民能够顺利融入韩国社会。与此同时，也要细致关注他们的居住区域，防止其“贫民窟化（Ghetto）”，这对维护社会稳定也十分重要。
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