25년만 등장하는 공룡 발전 공기업…'K오스테드' 가능할까[디깅에너지]

스페셜리스트 리포트
석탄발전 폐쇄로 위기·비효율 경영 지적
5개 발전 공기업, 1개사로 통합 가시화
국영 석유기업서 재생에너지로 변신
덴마크 오스테드가 대표적 성공 사례
1개 사업 모델 올인은 위험…다변화해야
"국민편익 관점서 원칙과 비전 제시해야"

한국중부발전 보령발전본부 전경

한국중부발전, 한국서부발전, 한국동서발전, 한국남부발전, 한국남동발전. 일반인들은 생소할 수 있는 이 5개 회사는 우리나라 전기의 3분의 1가량을 생산하는 핵심 발전 공기업들이다. 한때 발전량의 60%를 차지했을 정도로 국내 전력 산업에서 중추적인 역할을 맡고 있다.

한국전력이 100%의 지분을 갖고 있는 이 5개 회사를 하나로 통합하는 작업이 진행되고 있다. 총 매출 규모 30조원, 임직원 1만3000명의 초대형 에너지 공기업이 탄생하는 것이다. 에너지 업계에서는 2001년에 있었던 전력산업 개편 이후 25년 만에 지각변동이 될 것으로 전망하고 있다.

공룡 에너지 공기업의 등장을 앞두고 한편에서는 기대감이 고조되고 있다. 대규모 자금 조달이 필요한 해상풍력 등의 사업을 속도감 있게 추진할 수 있을 것으로 보고 있다. 덴마크의 국영 에너지 기업이었던 동에너지(Dong Energy)가 글로벌 해상풍력 선두 기업인 오스테드(Orsted)로 변신한 것을 벤치마킹하고 있다.

반대쪽에선 우려의 목소리도 크다. 발전 공기업을 통합했을 때의 시너지 효과는 무엇인지, 국민에게 돌아갈 편익이 구체적이지 않다는 지적이 나온다. 5개 회사의 본사가 있는 지방자치단체들은 당장 세수와 일자리 감소 등 지역 경제에 미칠 충격을 우려하고 있다. 5개 회사의 통합이 곧바로 해상풍력의 성공을 보장하지는 않는다는 지적도 있다.

문 닫는 화력발전…통합은 숙명

기후에너지환경부는 지난달 18일 '에너지 전환기 전력 공기업들의 새로운 역할 연구' 중간 보고회를 개최했다. 이 자리에서 발전 공기업 통합 방안을 마련하기 위해 연구용역을 맡았던 삼일회계법인은 '1사 통합안 권고'라는 중간 결과를 발표했다. 기후부는 추가 의견 수렴을 거쳐 7월 중 발전 공기업 기능 재편 및 구조조정 방안을 공개할 계획이다.

정부는 2001년 전력 시장에 경쟁 체제를 도입한다는 명분으로 한국전력의 발전 부문을 6개 자회사로 쪼갰다. 석탄과 액화천연가스(LNG) 등 화력발전소 중심의 5개 회사와 원자력과 양수발전 중심의 한국수력원자력이 이때 태어났다. 당시 정부는 한전의 송배전과 판매도 분리해 민영화할 계획이었으나 노조의 반발로 무산되면서 전력산업 구조 개편은 유야무야됐다.

미완으로 끝난 전력구조 개편 속에서 지난 25년간 발전 공기업은 안정적으로 전력을 공급하는 핵심 역할을 맡아왔다. 하지만 시대의 변화에 따라 발전 공기업 통합은 어쩔 수 없이 받아들여야 하는 숙명이 되고 있다.

정부의 2040년 석탄화력발전 폐쇄 방침에 따라 화력발전 중심의 사업구조인 발전 공기업은 설 자리를 잃게 됐기 때문이다. 정부는 폐쇄하는 석탄화력을 LNG 발전으로 대체하고 있다. 하지만 LNG 발전 역시 온실가스 배출에서 자유롭지 못해 장기적으로는 역할이 축소될 것으로 전망된다.

발전 공기업들은 그 빈자리를 재생에너지로 채우려 하고 있다. 태양광, 풍력 등 재생에너지 사업은 지역 구분 없이 전국적으로 진행되고 있다. 과거 석탄화력 중심으로 나누었던 5개 공기업 체계는 더이상 유효하지 않게 됐다. 석탄 발전이 폐지되면서 인력을 전환하거나 재배치해야 하지만 5개사의 분절된 구조로는 신속한 전환이 어렵다.

이뿐만은 아니다. 발전 공기업들은 그동안 유사한 사업 구조로 인해 중복 논란이 끊이지 않았다. 사별로 비슷한 연구개발(R&D) 과제를 수행하는 경우도 적지 않았다. 조직도 비대해졌다. 삼일회계법인에 따르면 발전 공기업의 임원 1인당 임직원 수는 700명으로 한국전력(3300명), 한국수력원자력(2134명)보다 훨씬 많았다.

5개 회사로 쪼개지면서 부정적인 면만 있었던 것은 아니다. 내부 경쟁을 통해 LNG, 유연탄 등 연료 조달 비용을 낮추는 효과도 있었다. 해외 사업에서도 가시적인 효과가 있었다.

재생에너지 위해 합친다(?)

정부가 통합 발전 공기업을 통해 기대하는 바는 따로 있다. 재생에너지 확대의 주체가 되는 것이다. 지난 14일 김성환 기후부 장관은 5개 발전 공기업 사장과의 간담회 자리에서 "발전공기업 구조개편은 단순 통합의 차원을 넘어 에너지대전환 시대에 공기업이 어떤 역할을 해야 하는지에 대한 근본적인 재설계 과정"이라며 "발전 5사가 축적해온 역량과 기반시설을 바탕으로 재생에너지 중심의 에너지대전환을 선도해야 한다"고 강조했다.

발전 공기업들은 신재생에너지 공급의무화(RPS) 제도에 따라 총 화력발전의 일정 비중(2026년 기준 15%)을 재생에너지로 공급해야 한다. 그동안 이들은 실제 투자보다는 신재생에너지공급인증서(REC)를 구매하는 방식으로 이 비중을 채웠다.

실제로 2024년 기준 발전 5개 사의 재생에너지 중 자체 발전 비중은 서부발전이 37%로 가장 높고 남부발전 34%, 남동발전 20%, 중부발전 10%였다. 동서발전은 3%에 불과했다. 나머지는 REC 구매였다. 당초 RPS 제도는 대형 발전사들로 하여금 재생에너지 투자를 촉진하는 취지였으나 실제로는 그러지 못했다.

발전 공기업들은 대규모 투자가 수반되지만 리스크가 있는 재생에너지보다는 안정적으로 발전 용량을 확보할 수 있는 LNG 발전 설비에 투자를 집중했다. 2025년 10월 국정감사 자료에 따르면 2020년 이후 발전 5사가 의결·추진한 신규 발전 설비 17건 모두 LNG를 연료로 하는 복합·열병합 발전소였다. 투자 규모는 12조원을 넘었다. 같은 기간 태양광·풍력·수소·에너지저장장치(ESS) 등 재생에너지 신규 설비 투자는 한 건도 없었다.

정부는 발전 공기업이 단순히 RPS를 이행하는 데서 머무르지 않고 실질적인 개발 주체로 거듭나기를 바라고 있다. 발전 공기업 통합도 재생에너지 확대에 초점이 맞춰져 있다. 정부는 2030년까지 재생에너지 설비를 100GW까지 늘릴 계획이다. 이를 달성하기 위해서는 국가 주도의 대규모 자본 투입이 불가피하다.

가장 대표적인 것이 해상풍력이다. 이미 해상풍력 고정거래가격 입찰에서는 공공 주도 입찰을 별도로 실시하고 있다. 해상풍력특별법에서도 200㎿ 이상 석탄화력발전소를 보유한 공공기관에 대해 해상풍력 사업자 선정 시 우대하는 조항이 포함됐다.

벌써부터 통합 발전 공기업의 해상풍력 사업에 대한 논의가 활발하게 전개되고 있다. 지난 10일 열린 '제8회 해상에너지산업체포럼&제55차 전력포럼'에서 김윤성 해상에너지산업체포럼 공동대표는 "통합 발전공기업이 민간 개발사와 개발 리스크를 함께 나누고 국내 공급망 기업과 장기 계획을 공유함으로써 산업 전반의 동반성장을 이끌 수 있다"고 강조했다.

남태섭 전국전력산업노동조합연맹 수석부위원장은 "재무 여건이나 인허가 문제로 지연·정체된 사업을 정상 궤도에 올리는 데 통합 발전공기업이 마중물 역할을 할 수 있다"고 설명하면서 해상풍력의 운영·정비 인력을 통한 고용 유발 효과를 기대했다. 석탄화력 폐지로 없어지는 일자리를 해상풍력에서 흡수할 수 있다는 얘기다.

'롤모델' 오스테드는 구조조정한다는데…

그동안 국내에서 발전 공기업 통합을 주장하던 이들이 가장 많이 참고했던 사례가 덴마크의 재생에너지 기업 오스테드다. 조영상 연세대 산업공학과 교수는 지난달 토론회에서 "통합 발전 공기업이 중장기적으로 재생에너지 전담 공기업이 돼야 할 것"이라며 "석탄과 LNG 발전의 잉여 이익을 신재생에너지에 재투자하고 인력을 선순환해야 한다"고 말했다.

오스테드의 모태는 북해 석유와 천연가스를 개발하던 국영 기업 '동(Danish Oil and Natural Gas·DONG)'이다. 이 회사는 2006년 덴마크 내 5개 에너지 기업을 합병해 동에너지로 거듭났다. 합병 당시만 해도 동에너지는 전체 전력의 85% 이상을 화석연료에 의존했다.

이후 동에너지는 재생에너지 기업으로 변신을 선언하고 해상풍력 사업에 대규모 투자를 단행했다. 2017년 동에너지는 석유·가스 사업을 완전히 매각하고 이름을 오스테드로 변경했다. 현재 오스테드는 중국을 제외한 세계 최대 해상 풍력 사업자로 자리매김했다.

하지만 오스테드는 해상풍력이라는 단일 사업에 집중하면서 위험이 커졌다는 지적을 받고 있다. 미국에서 트럼프 행정부 2기 출범 이후 미국에서 해상풍력 사업에 차질이 빚어졌고 글로벌 인플레이션으로 수익성도 크게 악화했다. 결국 주가는 폭락했고 오스테드는 지난해 10월 전 세계에서 2000명을 감원하겠다고 밝혔다. 전체 인원 8000명의 4분의 1에 해당하는 규모였다.

독일의 RWE는 2016년 화력과 재생에너지(Innogy)를 분사했으나 재생에너지는 독자적으로 투자 여력이 없어 결국 RWE로 재통합했다. 삼일회계법인은 중간 결과 발표에서 "글로벌 사례는 통합을 하더라도 특정 사업에 올인한 구조는 효율은 높일 수 있으나 위기 상황에서는 리스크가 집중돼 구조적 대응에 한계가 나타날 수 있다"고 설명했다. 오스테드는 현재 해상풍력뿐 아니라 재생에너지 전반으로 사업구조를 다변화하고 있다.

관련 업계에서는 통합 발전 공기업이 재생에너지 사업이 경쟁력을 갖추기 위해서는 직무 전환이 중요하다고 보고 있다. 석탄화력 폐쇄 과정에서 '정의로운 전환'만 강조될 뿐 재생에너지 등 신규 사업에서의 경쟁력 제고 방안에 대한 논의가 부족하다는 점도 문제다. 한 해상풍력 업계 관계자는 "현재 발전 공기업 임직원들은 재생에너지 분야에서 민간 기업에 비해 경험과 경쟁력이 부족한 것이 사실"이라며 "공기업 특성상 노동 유연성이 떨어져 직무 전환이 원활하지 않을 수 있다"고 말했다.

국민에겐 어떤 편익 있나

거대 발전 공기업의 탄생이 재생에너지 확대에만 초점이 맞춰져 있는 것에 대해서도 지적이 나온다. 결국 국민에게 어떤 편익을 제공할 것인지에 대한 뚜렷한 원칙과 비전을 제공해야 국민을 설득할 수 있고 통합 과정에서 발생할 수 있는 다양한 갈등을 해결할 수 있다는 얘기다.

하윤희 고려대 교수는 "재생에너지 보급이 더딘 것은 발전 공기업이 노력을 안 해서라기보다는 규제와 제도 미비의 영향이 가장 컸다"며 공기업 체계에서 글로벌 기업들과 유연하게 경쟁할 수 있을지 의문을 제기했다. 김창환 중앙대 공과대학 교수는 "통합 과정에서 국민이 얻을 수 있는 편익이 무엇인지, 통합 이후 실질적으로 달성할 수 있는 목표가 나와야 국민도 동의할 수 있을 것"이라고 말했다.

강희종 에너지 스페셜리스트 mindle@asiae.co.kr