검은 백조 사건은 세 가지 속성을 가지고 움직인다. 불확실성, 복잡성, 그리고 빠른 속도다. 이러한 사건은 인간에게 익숙한 지식과 통계적 추정이 미치지 않는 미지의 영역에서 발생한다. 그렇기에 사람들은 불확실한 경고의 메시지를 수용하기가 어렵다. 또한 검은 백조 사건은 단순히 하나의 원인과 하나의 결과로 멈추지 않는다. 오히려 어떠한 원인이 연쇄 반응을 일으켜 그 파급력이 시스템 전체로 전파되는 경향을 보인다. 메르스 사태와 같이 검은 백조 사건은 일단 확산을 시작한 경우 그 전파 속도가 대단히 빠르다. 전파에 비해 인간의 행동이나 사회적 대응은 더디다. 사건의 전파와 인간의 대응 속도 차가 클수록 사건의 파급력은 증가한다.
검은 백조 사건의 예측, 대응, 복원 분야에서 우리나라는 얼마나 준비가 되어 있을까? 현재 우리나라에는 화재, 자연재해, 신종 전염병 등 잠재력이 큰 대형 사건을 다루는 여러 공공조직이 있다. 하지만 이러한 공공조직은 주로 사건 발생 후 대응 임무 중심으로 구성되어 있고, 예측이나 복원 분야의 전문성은 충분하다고 보기 어렵다. 또한 공공조직의 대응 영역이 부문별로 제한되어 있기에 사건이 시스템 전체로 확산될 경우 대처하기가 쉽지 않다. 무엇보다 우리의 정부와 공공조직들은 경제성장기의 핵심 가치, 즉 통계적 확실성과 투입대비 성과 산출의 인과적 명료성을 중시한다. 때문에 불확실성과 복잡성을 다룰 예측과 예방 역량을 키우기 어렵다. 복원 분야는 예방 차원에서 사회시스템 전체의 건강을 유지하는 정책들과 사건 발생 이후에 신속한 회복을 지원하는 체계로 뒷받침되어야 한다.
따라서 검은 백조 사건에 대비하기 위해 우리나라 정부와 공공조직은 새롭게 발명되어야 한다. 그러한 발명은 선례가 적지 않고, 우리나라의 경제력으로 충분히 실행할 수 있다. 미국에서 비상사태를 총괄하는 FEMA(Federal Emergency Management Agency)나 각국 및 국제기구에서 전염성 질병을 관리하는 CDC(Centers for Disease Control and Prevention)가 그러한 사례다. 물론 우리나라에도 유사한 조직들이 있다. 다만 기존의 공공정책 패러다임에 묶여 제 역량을 키우고 발휘하기 어려운 것이다. 그렇다면 '선제적 정책 거버넌스'의 발명은 이들 공공조직을 독립시켜 고유 미션에 대해 무한 권한과 무한 책임을 지게 하는 일로 시작될 수 있다. 앞으로 일어날 제2, 또는 제3의 메르스 사태에서 정부와 공공조직이 문제 해결에 도움이 되었다는 국민의 평가를 기대하기 위해서는 말이다.
홍성주 과학기술정책연구원 부연구위원
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